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新一輪稅制改革應關注幾個大背景

發布者:  發布時間:2014-01-17  閱讀:20次
內容摘要:十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》將“完善地方稅體系”、“完善國稅、地稅征管體制”,作為“深化財稅體制改革”的重要內容。筆者認為,深化稅制改革應首先關注改革大背景。只有這樣,才能夠使稅收制度與政策更好地服務于國家治理需要,以及各項經濟社會目標的實現。
新一輪稅制改革應以分稅制整體框架為背景。無論是稅種的布局,還是具體稅收制度的設計,應服從于分稅制財政體制設計的大背景。“分稅”不同于“分成”或“分錢”。“分稅”可以是“分稅種”、“分稅率”和“分稅權”。所謂分稅種,就是將各稅種劃分為中央稅和各級地方稅。所謂分稅率,就是“同稅基,分率征收”,各級政府在同一稅基下,按不同的稅率,分別征稅。所謂分稅權,就是各級政府分別享有稅收政策的制定權和征收管理權。
分稅制實施20年來,按照以上的標準衡量,“分稅”的程度逐漸變小:財權與事權的匹配,逐漸過渡為財力與支出責任的匹配。中央與地方共享稅,不減反增:先有增值稅、資源稅和印花稅3個稅種,后又增加了企業所得稅、營業稅等多個重要稅種,甚至個人所得稅也由中央和地方按6∶4分成。地方財權逐漸弱化,面臨淪為“打醬油財政”的風險。新一輪稅制改革應堅持并逐步完善科學的分稅制財政體制。
新一輪稅制改革應立足于政府職能轉變的大背景。目前改革的難題多集中在政府治理領域。也正是由于這個原因,《決定》提出,加快轉變政府職能,健全宏觀調控體系,全面正確履行政府職能。新一輪的稅制改革也應順應這一改革走向。
第一,地方稅源建設應與地方政府職能相適應。在新一輪稅制改革啟動之際,不妨借地方稅源結構重塑之機,推動地方政府職能的完善。比如,為了鼓勵地方政府刺激本地消費,可以將消費(或零售)環節的稅收劃歸地方。第二,地方政府的稅收權力應限制在地方事權范圍之內。凡是具有全局影響的稅源,應由中央政府掌握。從社會生產的產業鏈來說,越是比較前端環節的稅收,越應該作為中央稅,越接近末端環節的稅收,由于其外溢性較低,可以更多地作為地方稅源。當前,越來越多的國家熟悉利用稅收政策制造“洼地效應”吸引投資,可以把這種策略運用在消費上。如果將消費環節的稅收作為地方稅源,并允許地方政府決定其征稅比例,那么為了使外地購買力有方便的交通、更舒適的購物環境,地方政府就會加大地方基礎設施建設力度。為了使本地商家更具有價格優勢,地方政府就可能會考慮降低地方稅水平。而所有這些決策,并不會對社會生產造成沖擊,更不會影響國家的宏觀經濟,而是讓中央政府的宏觀調控能力得到保證,地方政府也做好了自己應該做的事情。
新一輪稅制改革應以基本滿足地方財力為導向。當前,地方政府的財權逐漸萎縮。特別是隨著“營改增”改革逐步推開,地方稅體系失去了唯一的支柱營業稅,地方本級收入越來越多地依賴土地等非稅收途徑。這不僅弱化了中央與地方政府間的分稅體制,更使得稅收在政府收入體系中被不斷弱化。新一輪的稅制改革,應著力解決地方財力不足的問題,并不斷加強稅收在政府收入體系中的核心地位。
第一,后“營改增”時代,地方財力不應因改革而減少。充實地方稅收、緩解地方財政困境,已經成為社會共識。近年來,專項轉移支付資金在管理和使用中暴露出越來越多的困難和問題。因此,必須從制度上保證地方政府的基本財力,使地方政府能夠后顧無憂地開展各項公共管理和提供公共服務。只有這樣,各級地方政府制定各項政策時,才能更多地考慮一方百姓的社會福祉,而不是本級政府的腰包。
第二,應關注地方財力需求的動態變化。當改革帶來中央與地方支出責任的變化時,分稅制體制應作出相應的調整。例如,當前努力推進具有中國特色的新型城鎮化建設,已成為擴大內需的長期動力和推動經濟持續健康發展的“火車頭”,地方政府必須為此提供相應的公共服務。且不說城鎮化建設將吸引更多的農村人口進入城市,即使是目前的2.6億農村務工人員,如果賦予其與當地城鎮居民同樣的教育、衛生、醫療和市政服務權利,就需要數量極其龐大的財政支出。如果其支出責任落實在地方,那么這將是一個長期性的剛性支出,必須考慮給予地方政府相應的稅源支持,而不是簡單地以轉移支付作為財力補充。
第三,分稅制體制必須輔之以規范的轉移支付制度。成熟的分稅制,必須有規范的轉移支付制度作為補充。一方面,各地稅源基礎存在差異,特別是有些屬于政策性限制開發的區域,國家出于環境保護等整體考慮,對其產業發展制定了種種限制規定。對于這些地區,中央政府必須給予相應的轉移支付作為補償。另一方面,在一定的歷史時期,某些地區可能會承擔國家整體布局內的特殊職責。由此增加的地方支出,或減少的地方收入,應該通過轉移支付給予補償。

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